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La démocratie locale est-elle un leurre ?

dimanche 14 septembre 2003, par Philippe Batreau

"On tire difficilement un homme de lui-même pour l’intéresser à la destinée de tout l’Etat, parce qu’il comprend mal que la destinée de l’Etat peut exercer sur son sort. Mais faut-il faire passer un chemin au bout de son domaine, il verra d’un premier coup d’oeil qu’il se rencontre un rapport entre cette petite affaire publique et ses plus grandes affaires privées, et il découvrira, sans qu’on le lui montre, le lien étroit qui unit l’intérêt particulier à l’intérêt général.

C’est donc en chargeant les citoyens de l’administration des petites affaires, bien plus qu’en leur livrant le gouvernement des grandes, qu’on les intéresse au bien public et qu’on leur fait voir le besoin qu’ils ont sans cesse les uns des autres pour le produire. On peut, par une action d’éclat, captiver tout à coup la faveur d’un peuple ; mais pour gagner l’amour et le respect de la population qui vous entoure, il faut une longue succession de petits services rendus, de bons offices obscurs, une habitude constante de bienveillance et une réputation bien établie de désintéressement. Les libertés locales, qui font qu’un grand nombre de citoyens mettent du prix à l’affection de leurs voisins et de leurs proches, ramènent donc sans cesse les uns vers les autres, en dépit des instincts qui les séparent, et les forcent à s’entraider..."

Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, livre II, 1840. [1]

Tocqueville pose là, de façon un peu cynique certains principes de la décentralisation.

Plus de vingt ans après les premières lois de décentralisation et dix ans après loi de 1992, quel bilan peut-on tirer de l’exercice de la démocratie locale par les citoyens ?

Il n’y sera pas ici répondu de façon exhaustive mais des éléments de réponse et pistes de réflexion peuvent y contribuer.

Les grandes lois de la décentralisation ont été votées par la gauche lors de son arrivée au pouvoir, puis en 1992 pour insuffler plus de démocratie dans les collectivités locales.

Des nouveaux moyens ont été mis à la disposition de l’opposition municipale d’une part en la représentant au sein du conseil municipal, d’autre part en leur donnant ensuite en 1992 les outils d’un meilleur exercice de leur rôle, surtout dans les communes de plus de 3.500 habitants : note de synthèse des dossiers traités par l’assemblée délibérante adressée avec la l’ordre du jour, débat d’orientation budgétaire dans les deux mois, précédant le vote du budget, locaux, possibilité de prendre connaissance des dossiers, notamment.

Les mesures incitant les habitants à participer à la vie locale ne manquent pas non plus : recueil des actes administratifs, possibilité de consulter les documents annexes au budget de la collectivités, référendum local, notamment et désormais les outils du net.

Dans un souci de meilleure transparence de la vie locale et quelques années après les premières lois de transparence administrative (communication des actes administratifs, loi informatique et libertés) il a été décidé de rendre la parole au citoyen en le faisant participer à la vie locale.

Les principes qui sous tendent cette nouvelle citoyenneté font partie de la nouvelle génération des droits de l’homme qui comprennent le droit à un environnement sain par exemple.

C’est en fait, en raison de l’ampleur des buts poursuivis, un élargissement du contrat social qui complète les droits du citoyen et les obligations de l’administration. Trop longtemps et encore parfois dans les moeurs, l’administration s’est réfugiée dans le secret et l’administration locale n’est pas en reste.

Le secret a été la marque de fabrication du service public et l’est encore dans les obligations du fonctionnaire : obligation de réserve et de discrétion professionnelle à des degrés plus ou moins variables en fonction du poste occupé.

Il est heureux cependant que soient gardées des zones de secret dans un souci de protection des administrés (loi informatique et liberté) et de bon fonctionnement du service (accès aux documents administratifs).

La question se pose encore souvent pour l’administration de savoir si tel ou tel document ou information est communicable et à qui, et au citoyen de savoir ce à quoi il a droit.

L’information et la formation des fonctionnaires et des citoyens restent à réaliser.

Réinventer la citoyenneté de proximité fut le credo, une nouvelle façon de faire vivre la République.

La citoyenneté est un thème qui est cher à une certaine conception de la République.

Qu’en est-il aujourd’hui de la démocratie participative ?

Un progrès incontestable a été réalisé dans une meilleure information et une meilleure participation des élus minoritaires au sein de l’assemblée délibérante.

Encore faut-il que le conseil municipal ne soit pas une simple chambre d’enregistrement des décisions de l’exécutif, de façon encore plus importante que l’Assemblée Nationale pour laquelle ce reproche a pu être fait parfois de façon injuste.

Un conseil municipal a toutefois besoin d’une majorité stable et le scrutin municipal, semble être le moins mauvais des systèmes pour y parvenir.

Qu’en est-il de la participation du citoyen à la vie locale au niveau de la commune, du département, et de la région, sans oublier les établissements publics de coopération intercommunale et syndicats divers ?

La particularité de notre système où une même entité territoriale peut faire partie de plusieurs établissments intercommunaux (Communauté d’agglomération, S.I.V.U., S.I.V.O.M., etc...) et dépend de quatre niveaux d’administration (commune, départements, région et Etat) n’est pas la simplicité. La simplicité n’est pas non plus la meilleure des gestions.

Il serait intéressant de demander à un élu local s’il connaît tous les établissements publics locaux ayant compétence sur sa commune. Le brevet d’expertise ne sera pas distribué à grand monde, et il serait malvenu de les en blâmer.

Ne serait-ce qu’au niveau de la commune, il est rare que l’habitant lambda en connaisse l’ensemble des domaines d’intervention.

Par ailleurs, il arrive même souvent que les services municipaux soient saisis de questions dépassant leur champ de compétence.

Le citoyen exerce-t-il son droit d’information et participe-t-il à la vie locale ?

La vigueur avec laquelle interviennent certaines associations, parfois pas toujours à bon escient, pourraient faire répondre de façon affirmative.

Les recours contentieux en émanant sont le lot des services de l’urbanisme, et il est heureux que la préservation de l’environnement soit un souci majeur de la vie locale.

Il reste que la consultation des registres et recueils des actes administratifs, des contrats de délégations de services publics des budgets locaux et l’assistance aux assemblées délibérantes ne traduisent pas une réelle participation des habitants à la vie locale.

Comme l’indique l’article "Les français et la toile publique, 3 % des internautes vont sur un site public pour exprimer un opinion ou participer à une consultation.

Il en est de même pour la participation aux enquêtes publiques que l’on est parfois parvenu à contourner de façon tout à fait légale en organisant une exposition à la population des projets municipaux par exemple, à coté de l’enquête officielle, agrémenté d’un buffet et bien sûr sans la tenue du registre officiel. Ce sont des pratiques courantes.

Quelles sont les causes de cet état de fait ?

"Sans discours ni trompettes, les ennemis de la République ont pris le pouvoir dans la société. Au premier rang, l’Argent et l’Image. Leur alliance a remplacé celle du Trône et de l’Autel. Aggravant l’opulence par la notoriété, redoublant l’inégalité des revenus par celle de la considération publique, elle s’attaque aux fondements de l’orgueil républicain : le désintéressement et l’anonymat, qui subordonnent appétits et vanités à l’intérêt général."

Régis Debray , "Que vive la République", 1989.

Constat amer d’une "République humiliée", pour reprendre les termes de l’auteur.

Le discrédit du politique, le manque d’intérêt pour la chose publique et le manque d’information et de formation s’ajoutent aussi entre autres causes.

D’autre part, la décentralisation a fait de la démocratie locale une démocratie délégataire qui s’accorde mal de par sa nature à la démocratie participative. La voie d’une démocratie "mixte" doit être recherchée.

Par ailleurs, se sont développés des réflexes individualistes caractérisés par le corporatisme, le lobbying, le communautarisme où s’affirment d’avantage les différences identitaires et le repli sur soi que le sentiment d’appartenir à une même cité, à un même peuple, à une même Nation.

Le spectre de l’exclusion dont le cortège s’élève au moins à trois millions ne fait que renforcer ce repli sur soi ainsi que la dissolution annoncée dans une Europe aux contours encore flous.

Toutefois, la démocratie participative est-elle nécessaire ? En effet, elle représente un coût non négligeable dans les dépenses publiques et empêche le bon fonctionnement des services publics locaux.

Version revue d’un article paru dans la revue "Territoires" de l’ADELS - mars 1995 .